Derecho Financiero.
La actividad financiera del Estado y su contenido. El ingreso público, el gasto público, la deuda pública, control, el agente financiero del Estado. El Derecho Fiscal y el Derecho. Relación del Derecho Tributario con otras ciencias.
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La actividad financiera del Estado y el Derecho Financiero.
El Estado a través de sus órganos respectivos, activa para su desarrollo, de tal modo, que a través de los ingresos que obtenga, pueda realizar sus fines. Así, se halla plasmado ya en la Constitución de la República del Paraguay, del año 1992, en Artículo 178º, que textualmente expresa:
"Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas, contribuciones y demás recursos; explota por sí, o por medio de concesionarios los bienes de su dominio privado, sobre los cuales determina regalías, "royalties", compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales; organiza la explotación de los servicios públicos y percibe el canon de los derechos que se estatuyan; contrae empréstitos internos o internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo; regula el sistema financiero del país, y organiza, fija y compone el sistema monetario".
Explica en ese contexto PETTIT, que las finanzas, tienen por objeto, la obtención de los ingresos, sean éstos originarios o derivados, para aplicarlos, mediante administración legal, en las funciones y en los servicios del Estado [citando a Pangrazio, Derecho y finanzas, p. 11].
¿Qué es el Derecho Financiero?
Muchos han ensayado sus definiciones, y por ello, las mismas aún no se unifican, siendo constante elementos básicos que identifican la materia. Citamos algunos.
Para GIANNINI, es el conjunto de normas que regulan la obtención, la gestión y el empleo de los medios económicos necesarios para la vida de los entes públicos [Instituciones de derecho tributario, p. 5].
AFTALIÓN, señala, es el conjunto de normas que regulan la actividad del Estado relativa a la obtención de recursos, determinación y autorización de los gastos e inversiones públicas, la administración patrimonial y la rendición de cuentas [Tratado de derecho penal especial, V. VII, Derecho penal tributario, t. II, p. 18]
Ingresos públicos.
Se entiende por Ingreso Público "toda actividad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos, y su objetivo esencial será financiar los gastos públicos".
SAINZ DE BUJANDA los define "Los ingresos públicos son los fondos que, merced al ejercicio de la actividad de
Debe considerarse, que el Estado posee varias fuentes de ingresos, dependiendo éstos de donde provengan.
Las principales fuentes de ingresos del Estado son:
a. INGRESOS ORIGINARIOS:
- Del dominio territorial: Es decir, por ejemplo: obtención de petróleo mineras, gas, ríos etc.
- Del dominio comercial e industrial: explotación de las empresas del estado como si fuera un particular: hoteles, siderúrgicas, alimentos, medicamentos, etc.
- Ingresos financieros: banco central, banco industrial, etc.
b. INGRESOS DERIVADOS:
- Tributos: impuestos, tasas, contribuciones.
- Otros: ingresos parafiscales, crédito público.
CARACTERISTICAS:
• INGRESO PÚBLICO ES SIEMPRE UNA SUMA DE DINERO, es decir, en sentido contrario no constituyen Ingresos Públicos las prestaciones in natura de que también son acreedores los entes públicos y que estando justificados por la necesidad de satisfacer determinadas necesidades públicas, y no adoptan forma de recursos monetarios sino de prestaciones en especie o personales.
• PERCIBIDOS POR UN ENTE: El calificativo de público hace referencia al Titular del Ingreso, no al régimen jurídico aplicable al mismo. Ello debido a que existen ingresos públicos adscribibles al ordenamiento privado, como lo serían los ingresos obtenidos por la enajenación de títulos representativos de capital del Estado.
• OBJETO ESENCIAL: Financiar el gasto público: El Ingreso Público se justifica básicamente por la necesidad de financiar los gastos públicos. Cabe mencionar, que el Estado en ciertas ocasiones no solo financia los gastos públicos, sino que puede perseguir con esos Ingresos finalidades de Política Monetaria o económica.
En conclusión, podemos decir que el Ingreso Público por lo general tendrá el fin de propiciar la cobertura del gasto, y solo habrá Ingreso Público cuando el ente que lo recibe tiene plena disposición sobre él, es decir cuando tiene un titulo jurídico para utilizarlo para sus fines.
Gasto público.
Es aquel flujo que configura el componente negativo del resultado económico-patrimonial, producido a lo largo del ejercicio por las operaciones conocidas de naturaleza presupuestaria o no presupuestaria, como consecuencia de la variación de activos o el surgimiento de obligaciones, que implican un decremento en los fondos propios.
Se define como las erogaciones que realizan los gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el efecto contrario. Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto público para manejar la curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica.
El gasto público se ejecuta a través del Presupuestos General de la Nación (ley). Se clasifican de varias maneras pero básicamente se consideran: el Gasto Neto que es la totalidad de las erogaciones del sector público menos las amortizaciones de deuda externa; y el Gasto Primario, el cual no toma en cuenta las erogaciones realizadas para pago de intereses y comisiones de deuda publica, este importante indicador económico mide la fortaleza de las finanzas públicas para cubrir con la operación e inversión gubernamental con los ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su costo.
Gasto Programable: es el agregado que más se relaciona con la estrategia para conservar la política fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la política económica. Por otro lado resume el uso de recursos públicos que se destinan a cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así como a producir bienes y prestar servicios.
La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y partidas específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector público. Con base a esta clasificación, el gasto programable se divide en gasto corriente y gasto de capital. Estos componentes a su vez se desagregan en servicios personales, pensiones y otros gastos corrientes dentro del primer rubro, y en inversión física y financiera dentro del segundo.
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales, el gasto corriente es el principal rubro del gasto programable. En él se incluyen todas las erogaciones que los Poderes y Órganos Autónomos, la Administración Pública, así como las empresas del Estado, requieren para la operación de sus programas. En el caso de los primeros dos, estos recursos son para llevar a cabo las tareas de legislar, impartir justicia, organizar y vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que respecta a las dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las funciones de: administración gubernamental; política y planeación económica y social; fomento y regulación; y desarrollo social.
Por su parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes reflejan la adquisición de insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. La venta de éstos es lo que permite obtener los ingresos que contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su infraestructura.
Gasto de Capital: El gasto de capital comprende aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, así como a incrementar el patrimonio del sector público. Como gastos; gastos de Defensa Nacional, también se pueden mencionar la construcción de Hospitales, Escuelas, Universidades, Obras Civiles como carreteras, puentes, represas, tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que contribuyan al aumento de la productividad para promover el crecimiento que requiere la economía.
Deuda Pública
Se entiende al conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro país. Constituye una forma de obtener recursos financieros por el Estado o cualquier poder público materializada normalmente mediante emisiones de títulos de valores. Es además un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo:
* Cuando se necesita un mínimo de tesorería (dinero en caja) para afrontar los pagos más inmediatos.
* Cuando se necesita financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones.
La Deuda está constituida por todos los recursos provenientes de préstamos directos que hallan sido efectivamente recibidos por alguna institución del Sector Público, de forma tal que los préstamos contratados, de los cuales no se halla recibido dinero alguno no se consideran como deuda. Por tanto para que exista un pasivo debe haber un traslado de recursos del acreedor al deudor y solo el monto trasladado se considerará deuda.
Además de préstamos directos, la deuda puede tomar la forma de Deuda Bonificada, en donde la obligación se deriva de la venta de algún tipo de Título Valor en los mercados financieros, sean nacionales o extranjeros.
Control.
Debe en sentido entenderse, que el Estado, como cualquier ente susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones, no puede obrar a su arbitrio, en lo que respecta al gasto público. Necesariamente, debe instituirse una manera de controlar que no se gaste más de lo que se debe, y que dichos gastos, sean a los efectos de la consecución de sus fines.
El control de las actividades económicas y financieras del Estado, según el Art. 281 de la Constitución de la República del Paraguay, y el Art. 1º de la Ley Nº 276/94, corresponde a la Contraloría General de la República. Entre sus atribuciones y deberes, cabe destacar, según el Art. 283 de la Constitución y el 9º de la Ley 276, los siguientes:
a) El control, la vigilancia y fiscalización de los bienes públicos y del patrimonio del Estado; de Entidades Regionales o Departamentales, de Municipalidades, del Banco Central y de los demás bancos del Estado o mixtos; de Entidades autónomas, autárquicas o descentralizadas, así como de empresas del Estado o mixtas;
c) El control de ejecución y liquidación del Presupuesto General de la Nación de organismos del Estado, asimismo el examen de sus cuentas, fondos e inventarios;
d) la fiscalización de cuentas nacionales de Empresas o Entidades Multinacionales de cuyo capital participe el Estado en forma directa o indirecta, según sus respectivos Tratados y/o Cartas Orgánicas;
e) El requerimiento de informes sobre gestión fiscal y patrimonial a personas o entidades públicas...
Concepto de Derecho Fiscal.
El Derecho Fiscal es el conjunto de disposiciones legales y principios de derecho público que regla la actividad jurídica del fisco [BIELSA, Rafael, Compendio de derecho público constitucional, administrativo y fiscal, V. III, p. 2]
Es un conjunto de normas de derecho público que estudia los derechos, impuestos y contribución que deben aportar los particulares de un Estado para la satisfacción de las necesidades del propio Estado y sus gobernados.
La denominación "Derecho fiscal", es la acuñada por la ciencia algosajona y francesa, en cuanto que la combinación "Derecho impositivo" es la preferida por el derecho alemán (Steuerrecht) [PETTIT, p. 17].
Fuentes del derecho fiscal
• Las leyes: principalmente, el derecho positivo de cada país. Las leyes emanan del Poder Legislativo.
La Constitución de la República del Paraguay claramente dispone en su Art. 137, la prelación de las leyes. Expresa: "La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado".
• La Costumbre: es la repetición constante de un hecho que termina por hacerse obligatorio.
• Jurisprudencia: fallos uniformes que resuelven casos similares.
Relación con otras ciencias.
La relación del Derecho Tributario con las demás ramas del Derecho, tanto público como privado, es permanente en la medida en la cual siempre se debe acudir a ellas para conocer la regulación sobre las diferentes situaciones en lo civil, laboral, comercial, administrativo, internacional y penal, fuera de tener como fuente principal el Derecho Constitucional. Por ello, la autonomía del Derecho tributario no es absoluta, es más general y en algunos aspectos relativa [http://www.gerencie.com/fundamentos-de-tributacion].
Así, se tiene que con el DERECHO CIVIL, la vinculación se refiere a todo lo relacionado con la nacionalidad, el domicilio de las personas y su estado civil, la posesión de los bienes, la sucesión por causa de muerte, los contratos y obligaciones entre las personas en general, sobre las cuales la legislación tributaria se aplica en diferentes formas para gravar o exonerar.
Con el DERECHO LABORAL: La legislación Tributaria tiene en cuenta la relación Patrono-Trabajador, la remuneración del trabajo en forma dependiente e independiente para aplicar el tributo. Las rentas de trabajo han tenido algunos tratamientos especiales de exención hasta ciertos límites, pero siempre han sido estas rentas la base gravable que más certidumbre le ha brindado al Estado.
Con el DERECHO COMERCIAL: Cuando se basa en definiciones de las costumbres y normas de comercio para fijar requisitos y bases tributarias, como son las exigencias en materia de registro comercial, libros de contabilidad (Ley Nº 1034), facturación, compras y ventas entre otros. Las transacciones comerciales tienen regulación propia en el código de comercio y no pueden desconocerse por normas tributarias.
Con el DERECHO ADMINISTRATIVO: En la medida en la cual define situaciones con el Estado y además llena vacíos legales y procedimentales del derecho tributario, como en la discusión de los impuestos ante la vía del Contencioso Administrativo. El derecho tributario encuentra en el administrativo un soporte jurídico permanente que regula la relación Estado-particulares, por ejemplo, en el nombramiento, vinculación y desvinculación de funcionarios públicos y demandas contra el Estado.
Con el DERECHO PENAL: Aunque su relación es menos frente a otras ramas, también se aplican las leyes penales a los delitos relacionados con la apropiación de dineros públicos recaudados por los particulares o por los mismos funcionarios públicos. Recuérdese las leyes rigurosas sobre enalización del contrabando, entre otras.
Relación con otras ciencias.
No es viable afirmar que una ciencia exista por sí sola, siempre requiere de otras para poder realizarse o desarrollarse. En lo concerniente a las ciencias tributarias, las más relacionadas son las siguientes:
Con las CIENCIAS CONTABLES: Se trata del conjunto de conocimientos y reglas que deben ser observadas al registrar e informar contablemente las operaciones de un ente económico. Así, la contabilidad se encarga de registrar, para información de terceros (Estado, acreedores, inversionistas, socios, etc.) todas las transacciones realizadas por la empresa para obtener los resultados financieros del negocio, los que sirven de soporte para la evaluación de la gestión administrativa y la toma de decisiones.
Como se dijo anteriormente, la contabilidad es esencial para un sistema tributario, con ella se determinan las bases gravables, se controlan los conceptos sometidos al gravamen, se organizan los pagos, sirve de prueba de las operaciones que constituyen el hecho generador de cada tributo y permite ejercer el control no sólo para el contribuyente directo sino para terceros.
Con las CIENCIAS ECONÓMICAS: Los hechos generadores de los tributos se dan en el ámbito económico; ya sea en el proceso de producción o intercambio de bienes, prestación de servicios, venta de la fuerza de trabajo o en la generación de rentas de capital, se presentan operaciones que la Ley ha previsto como gravadas y generadoras de impuestos.
Se colige, pues, que los tributos se originan en las unidades microeconómicas llamadas contribuyentes (empresas y personas físicas que se denominan los agentes o sujetos económicos.)
Al manejarse a nivel de ingreso público ya estamos hablando de macroeconomía, aquí se trata de las variables ingresos, gasto público, presupuesto, etc., y se entra en la órbita del tesoro o la hacienda pública.
Con la POLÍTICA: Esta se entiende como la manera o arte de gobernar un pueblo. Es decir, se encamina al logro de los fines propuestos para determinada sociedad. Un gobernante debe elaborar los planes y tomar las decisiones para la consecución e inversión de los recursos; debe orientar la política en estos aspectos, es decir, formas de imposición y recaudo de los tributos y cuando éstos se utilizan como mecanismos para estimular o desestimular sectores de la economía, se estará hablando de Política Fiscal.
De otro lado, un gobernante debe tener en cuenta los órganos de representación popular a efecto de proponer la adopción o modificación de los tributos, ya que en “tiempos de paz” solamente el Congreso, las asambleas y concejos distritales o municipales, están facultados para establecerlos.
Con la SOCIOLOGÍA: Los tributos son el resultado de la interacción social, son inherentes al hombre como ser social. Los impuestos provienen de la sociedad y a ella se destinan. Anteriormente, cuando se estudió el origen de los tributos, se dijo que son el resultado de la guerra y el pillaje así como de las creencias religiosas; podríamos agregar que además, son el resultado de los valores que vivencia la sociedad en su conjunto, donde a veces lo que desea “el colectivo social” no es lo que desea el individuo, es como si cada uno afirmara “queremos que haya control a la evasión y al contrabando, pero cuando toque conmigo ojalá pueda sustraerme de esas normas”, es decir, el control para los demás no para mí!
Todas estas son manifestaciones de los pueblos que determinan el objeto de estudio de la Sociología, cuya relación con las Ciencias Tributarias se produce en la medida en que los fenómenos sociales inciden en su actividad económica.
Con la INFORMÁTICA: El manejo de los sistemas tributarios no se concibe actualmente sin el apoyo de esta ciencia, relativamente nueva. Gracias a los sistemas de información, siempre en continuo crecimiento y desarrollo, se pueden tener bases de datos no sólo de los contribuyentes sino de todas las operaciones con ellos relacionadas. Es incuestionable la importancia de los computadores para el desarrollo de programas de control, para las comunicaciones y la toma de decisiones oportunas que faciliten la relación estado-contribuyente. De ahí que actualmente se esté hablando de cibernética y/o telemática como disciplinas que integran los sistemas y las comunicaciones. Hoy día, la Subsecretaría de Tributación, prácticamente permite no solamente el control de la situación fiscal de una persona, sino también el pago de los tributos respectivos por vía digital.
Con la ADMINISTRACION: Es sabido que para alcanzar objetivos se requiere el talento humano y los factores económicos. Esa es la función de la Administración, combinar este talento humano con los recursos disponibles en aras de lograr unas metas, cumplir una misión y procurar la realización de una visión. La Administración tiene dos ramas: La Administración Pública o función gubernamental y la Administración Privada o Administración de los negocios.
En la actualidad de Alta Gerencia adquiere una gran importancia debido a la necesidad de interactuar en un mundo globalizado, donde se hace necesario aprovechar oportunidades y fortalezas para afrontar amenazas y debilidades. Cada vez más, la Gerencia debe involucrarse en la Planeación Tributaria y en el ejercicio del control y seguimiento al cumplimiento de las obligaciones inherentes a las Ciencias Tributarias, para prevenir riesgos y evitar costosas consecuencias.
Con la HISTORIA: Además de lo expuesto en el primer capítulo; sólo resta mencionar que, la historia es la ciencia encargada de relacionar metódicamente los hechos del pasado, cuya influencia se extiende sobre la humanidad a través del tiempo. Por ello la historia fiscal es la relación de los hechos tributarios y su incidencia en la civilización humana. Muchos de los procesos sociales se han producido a partir de una chispa que se ha generado desde el ámbito tributario.
Con la GEOGRAFÍA: Los acontecimientos que determinan las obligaciones tributarias, están enmarcados en un espacio geográfico y político, es decir, una jurisdicción y un territorio sin los cuales no pueden materializarse tales obligaciones.
Con la CRONOLOGÍA: Cuando se analiza un hecho tributario, debe enmarcarse en un tiempo determinado y aplicarle las normas vigentes para dicho espacio de tiempo. En otras palabras, los acontecimientos económicos, cuando son de índole tributaria, se interpretan indefectiblemente en función del tiempo.
Con la ETICA: Esta materia que trata sobre la moral social, o ciencia de las costumbres relativas al buen obrar en una sociedad determinada, se extiende al campo tributario para preguntarnos: ¿Es moralmente o éticamente bueno pagar o no pagar impuestos? La respuesta se encuentra en el análisis de la sociedad, los tributos siempre han estado presentes en la humanidad, aún desde sus más remotos orígenes; esto nos hace pensar que son necesarios para la unidad, organización, desarrollo y funcionamiento de los pueblos. Pero también cabe preguntar: ¿Se requiere el Estado para que la sociedad “funcione”? ¿Sin este ente abstracto será posible la armónica convivencia de la sociedad y de la familia?
Las respuestas las podemos encontrar en el pensamiento de la revolución francesa referido al Contrato Social del que se extrae este comentario:
“Se debe encontrar una forma de asociación capaz de defender y proteger con toda la fuerza común la persona y bienes de cada uno de los asociados; pero de modo que cada uno de éstos uniéndose a todos sólo obedezca a sí mismo y quede tan libre como antes. Este es el problema fundamental cuya resolución se encuentra en el contrato social”. En consecuencia, su relación se refiere al deber ciudadano de contribuir al sostenimiento del Estado y, éste a su vez, proceder en forma justa y equitativa con el adecuado manejo de los recursos.
